Doc.dr. Elmir Sadiković: Federalizacija: rješenje za Bosnu i Hercegovinu ili korak ka njenoj dezintegraciji?

Povezani članci

• Da li smo „horozi sa dimnjaka, naših krovova“!
• Osmančević: Čovića i Bešlića na crnu listu
• POLITIČKO BUDALISANJE
• Zagreb se noćas potvrdio kao oaza nove antinacionalističke ljevice
• Svetislav Basara: Sve po spisku
• Bilježnica Robija K.: Špiro i Frane

Foto: Nicolas Raymond

Kao policentrični oblik državnog uređenja federalizam je relativno nova pojava, iako njegova historija seže sve do antičkog vremena. Savremeni federalizam kao poseban oblik političkog i ustavnog institucionaliziranja društva praktično je primjenjen krajem 18. i početkom 19. stoljeća u sjevernoj Americi i zapadnoj Evropi. Njegova primjena je determinisana različitim etničkim, kulturnim, nacionalnim, ideološkim, historijskim, geografskim i drugim elementima. Otuda proizilazi mnogostrukost i raznolikost federalnih država, što potvrđuje i krajnju elastičnost primjene federativnih formula. Ideja i praksa federalizma u sebi nosi težnju za oblikovanjem državnog uređenja na način da se postigne ravnoteža između dijelova i cjeline, između posebnih i zajedničkih interesa. Federativnost zapravo i jeste institucionalno riješenje teorijske antinomije jedinstva cjeline i slobode sastavnih dijelova. U svom najširem shvatanju federalizam označava složenu i pluralističku koncepciju društvenog i političkog života. Prema primjeni načela federalizma države se bitno razlikuju. Pored svih razlika u posljednjim decenijama kroz procese evropskih integracija, demokratizacije i decentralizacije federalizam postaje sve zastupljeniji oblik državnog uređenja. Njegova primjena je posebno izražena u velikim državama te u državama sa multietničkom strukturom stanovništva. Na tom osnovu otvara se dilema da li bi njegova institucionalizacija u državnom uređenju Bosne i Hercegovine kao multinacionalne države predstavljala mogućnost uspostave funkcionalnijeg i pravednijeg političkog sistema.

Federalizam se obično primjenjuje u dvije vrste zemalja: u velikim zemljama i u zamljama sa pluralnom (multietničkom) strukturom stanovništva. U pluralističkim državama federalizam ima posebnu funkciju koja se ogleda u davanju autonomije etničkim manjinama. U tom kontekstu federalizam se u multinacionalnim državama promatra i kao oblik menadžmenta etničkih konflikata i kao mehanizam koji omogućava preživljavanje multinacionalnih demokratija. Iako je način organizacije političke vlasti u svim federalnim državama načelno zasnovan na jednakim principima, u multinacionalnim federalnim državama je pitanje podijela nadležnosti i međuregionalne solidarnosti mnogo složenije nego u mononacionalnim federalnim državama. Napredna i razvijena federalna jedinica može smatrati da koristi koje joj donosi udruživanje u federaciju nisu srazmjerne njenim doprinosima toj zajednici. Druga negativna posljedica federalne asimetrije jeste rađanje opravdanih ili neopravdanih sumnji i strahova kod manje uticajnih članica federacije da će jedna jedinica, zahvaljujući svojoj moći, sebi osigurati neprikosnoveno dominantan položaj. Na primjer, federalne jedinice kao što su Bavarska, Hesen ili Baden Vitenberg u Saveznoj Republici Njemačkoj, mogu prigovarati da previše učestvuju u finansijskom davanju prema nerazvijenim pokrajinama. Međutim, taj problem postaje mnogo složeniji ako se radi o regijama u multinacionalnim državama, odnosno ako manjinske nacije i njihove regije (koje su ekonomski razvijenije od ostalih) po principu finansijskog izjednačavanja i solidarnosti više participiraju u finansiranju države od drugih regija, što je slučaj u Španiji (Baskija i Katalonija) ili Belgiji (Flandrija). Kako bi osigurale političku stabilnost federalne države često primjenjuju asimetrične oblike regionalizacije i decentralizacije. U asimetričnim federacijama je posebno priznato pravo na autonomiju regijama sa zasebnim etničkim ili nacionalnim identitetom (Italija, Španija). Asimetrični federalizam u užem smislu podrazumijeva formalnu alokaciju različitih nadležnosti različitim regijama. U širem smislu formalna asimetrija podrazumijeva ustavnu garanciju participacije regija u zakonodavnom procesu na federalnom nivou (drugi dom Parlamenta) ili pravo veta (Belgija). U nekim aspektima asimetrični federalizam je nužno u koliziji sa osnovnim demokratskim načelima. Poseban status određenih manjinskih grupa u Španiji i Velikoj Britaniji poslednjih decenija je pokrenuo rasprave o pitanju jednakosti svih građana. Iskustvo pokazuje da federalizam može doprinjeti smanjenju međunacionalnih konflikata samo pod pretpostavkom da su manjinske nacije teritorijalno koncentrisane u određenim regijama. Prema Horowitzu tada se radi o „homogenom federalizmu.“ Mnogo manje je zastupljeno stajalište da federalizam može biti efikasan u sprječavanju međunacionalnih konflikata ako se regionalne granice ne podudaraju sa teritorijalnom koncentracijom određenih etničkih skupina. U tom slučaju se radi o „heterogenom federalizmu.“ Koji oblik federalizma će biti primjenjen zavisi od dva uslova. Ti uslovi su nacionalna kohezija i teritorijalna koncentracija pripadnika manjinskih nacija. „Homogeni federalizam“ je najčešće primjenjeni oblik federalizma, a posebno je dominantan u federalnom uređenju Švicarske i Belgije. Uopšteno govoreći unutrašnje administrativne granice federalnih država su prilično stabilne. Što je veća teritorijalna koncetracija subnacionalnih grupa veće su i mogućnosti za primjenu „homogenog federalizma“. Postoje i primjeri gdje su se federalne strukture mijenjale i prilagođavale na način da njihove regije postanu etnički homogenije. Takve primjere nalazimo u Švicarkoj i Italiji. Kroz proces obrazovanja Kantona Jura sa dominantno francuskim stanovnišvom (koji je počeo početkom 70-tih. godina a završio 1995.godine) došlo je do promjene federalne strukture Švicarske. Italijanska regija Trentino – Alte Adige ima značajnu njemačku jezičku manjinu. U ovom slučaju nije došlo do primjene regionalnih granica, ali su prenesene mnoge nadležnosti na provinciju Južni Tirol, koja je jedna od dvije provincije unutar regije Trentino – Alte Adige i u kojoj je većinsko stanovništvo sa njemačkim maternjim jezikom. Promjena granica federalnih jedinica nije uvijek jednostavno izvodljiva kao u slučaju navedena dva primjera. U tom slučaju postoji mogućnost primjene „heterogenog“ oblika federalizma, koji se suštinski razlikuje od „homogenog“ federalizma. „Homogeni“ federalizam riješava etničke konflikte instutucionalnim oblikovanjem autonomnih teritorijalnih jedinica za određene etničke grupe. Sa druge strane „heterogeni“ federalizam prihvata etničke „konflikte“ na federalnom nivou, ali ih istovremeno, kroz poticanje međuetničke kooperacije izolira i smanjuje na regionalnom nivou. Važno je naglasiti da brojni pokušaji federalizacije u Evropi i svijetu od kasnog 18. stoljeća nisu bili uspješni. Ukoliko je federalizam zasnovan na prekomjernoj decentralizaciji koja vodi slabljenju centralnih vlasti u odnosu prema članicama federacije utoliko je izraženije djelovanje centrifugalnih snaga na politički sistem, odnosno raste vjerovatnoća da federacija neće opstati. Ne postoji federalni sistem u svijetu čije su sastavne jedinice jednake po veličini, stanovništvu, tradiciji, socijalnoj strukturi, ekonomskoj i političkoj moći. Prema tome, one se nužno razlikuju i po privrženosti federalnoj zajednici. Njihovo insistiranje na domašaju teritorijalne autonomije je, takođe, nužno različito. Uspjeh izgradnje federalnih regionalnih struktura u multinacionalnim državama u velikoj mjeri ovisi od etno-regionalne identifikacije stanovništva i pozitivnog odnosa svih subjekata političkog sistema prema državi kao cjelini. Ukoliko je ispunjen taj preduvjet federalizam može biti osnova za uspostavljanje funkcionalnog političkog sistema koji može osigurati ekonomsko – socijalni, kulturni i demokratski razvoj. Uspješne, održive i funkcionalne federacije prepostavljaju odgovarajući stepen političkog ali i socio-ekonomskog razvoja, te dovoljno snažnu nacionalnu integraciju. (Austrija, Njemačka). Ravnoteža političke moći i nadležnosti u vršenju javnih poslova u federacijama bitno utiče i na efikasnost provođenja javnih politika. Nasuprot ideji koja je prvobitno prihvaćena u američkom modelu federalizma 1787. godine, a koje je zasnovana na tezi da je centralizacija moći opasna, mnoge federalno uređene države, posebno evropske, u savremenom vremenu imaju i pozitivna iskustva sa centralizacijom određenih nadležnosti u vršenju javnih poslova.

Rezultati istraživanja o odnosu građana prema pitanju promjene unutrašnje teritorijalne organizacije Bosne i Hercegovine

Prema popisu stanovništva iz 1991. godine Bosna i Hercegovina je imala 4.377,033 miliona stanovnika i multietničku strukturu stanovništva u svih 109 opština. Neznatni broj opština je imao dominantno jednoetničku strukturu stanovništva (iznad 90% pripadnika jednog naroda). Muslimani (Bošnjaci) su živjeli na 92%, Srbi na 84% a Hrvati na 76% teritorija Bosne i Hercegovine. Usljed multietničke strukture stanovništva unutar Bosne i Hercegovine se kroz historiju nikada nisu razvili etnički regionalizmi, kao što je to slučaj u brojnim drugim evropskim državama poput Španije, Italije, Francuske, Velike Britanije ili Belgije. Kroz historiju narodi Bosne i Hercegovine su, pored nacionalnog, razvili i snažan bosanskohercegovački identitet. Unutar Bosne i Hercegovine su se razvili i posebni regionalni identiteti koji su bili zasnovani na historijski oblikovanim regijama kao što su regije Hercegovina ili bosanska Krajina. Ti identiteti su bili prepoznatljivi i prihvaćeni unutar Bosne i Hercegovine kao i u njenom širem geografsko – političkom okruženju.

Usljed posljedica agresije u vremenu od 1992. do 1995. godine došlo je do etničkog čišćenja i prisilnog raseljavanja stanovništva na prostoru cijele Bosne i Hercegovine. Prema procjenama, od 1992. do 1995. godine iz svojih domova je protjerana skoro polovina, odnosno oko 2,2 miliona stanovnika Bosne i Hercegovine. Od tog broja oko 1,2 miliona stanovnika je izbjeglo u treće zemlje, dok je oko milion osoba raseljeno unutar Bosne i Hercegovine.

Bosna i Hercegovina je u vremenu njenog međunarodnog priznanja kao nezavisne i suverene države 1992. godine bila unitarno uređena republika sa 109 općina i glavnim gradom Sarajevom sa statusom posebne društveno – političke zajednice. Prisilna etnička teritorijalizacija stanovništva je u toku oblikovanja mirovnih planova za zaustavljanje rata u Bosni i Hercegovini prihvaćena od  međunarodne zajednice kao osnova za uspostavljenje njenog unutrašnjeg teritorijalnog ustrojstva. Proces transformacije ustavnog ustrojstva Bosne i Hercegovine je započeo 1994. godine donošenjem Washingtonskog mirovnog sporazuma. Washingtonski mirovni sporazum je, pored okončanja bošnjačko – hrvatskog sukoba, preoblikovanjem unutrašnje strukture dijela Republike Bosne i Hercegovine na načelima federalizma imao za cilj i iznalaženje cjelovitog mirovnog rješenja za Bosnu i Hercegovinu. Prema zamišljenom konceptu princip kantonizacije je trebao kasnije biti primjenjen i na prostor Bosne i Hercegovine koji je u tom vremenu bio pod kontrolom Karadžićevih snaga. Nasuprot tome, uspostavljanje Federacije Bosne i Hercegovine je otvorilo proces kasnije entitetske podjele Bosne i Hercegovine, što je bilo i polazište mirovnog plana Kontakt grupe iz 1994. godine. Predstavnici Kontakt grupe (SAD, Francuske, Velike Britanije, Njemačke i Rusije) su u iznalaženju mirovnog rješanja u prvi plan stavili etničko teritorijalno razgraničenje unutar Bosne i Hercegovine. Ultimativnim pristupom prema svim stranama u sukobu Kontakt grupa je u julu 1994. godine predložila mirovni plan koji je predviđao podjelu Bosne i Hercegovine na dva dijela: Federaciju Bosne i Hercegovine i bosanski srpski entitet. Sarajevo je kao glavni grad imalo status Distrikta a obuhvatalo je oko 3% teritorije Bosne i Hercegovine. Bosna i Hercegovina je prema planu Kontakt grupe predstavljala uniju dva entiteta, uz očuvanje njenog pravnog subjetiviteta u međunarodno priznatim granicama. Na tim principima je Dejtonskim mirovnim sporazumom iz 1995. godine Bosna i Hercegovina uređena kao izrazito decentralizovana država sa dva entiteta sa asimetričnom ustavnom strukturom.

Dejtonskim mirovnim sporazumom iz 1995. godine je okončan rat u Bosni i Hercegovini, ali je uspostavljen nefunkcionalan, neracionalan i teško održiv politički sistem. Teritorijalna organizacija vlasti je izvedena isključivo na etničkom principu, odnosno na principu etnicizacije prostora, čime je zapravo utvrđen rezultat ratnih sukoba.

Prema ustavnom uređenju Bosna i Hercegovina formalno nije federalno uređena država. Ustavom nije definisana kao savezna država. Međutim, prema obimu nadležnosti entiteta Bosna i Hercegovina sadrži brojna obilježja federacije. Bitna karakteristika svake federacije jeste i snažna centralna vlada. U Saveznoj Republici Njemačkoj, u slučajevima sukoba između saveznog zakona i zakona federalne jedinice prednost ima savezni zakon, jer centralna vlast ima ustavom definisanu moć da u federalnim jedinicama provodi svoju volju. Ako uzmemo u obzir strukturne slabosti centralnih državnih institucija i način odlučivanja u državnom parlamentu (entitetsko glasanje) Bosna i Hercegovina ima i određena obilježja konfederativnog uređenja, odnosno unije dva entiteta.

Sa druge strane ustavna struktura Bosne i Hercegovine i njenih entiteta ukazuje da Bosna i Hercegovina predstavlja prostu visoko decentraliziranu a ne federalnu državu. Prema ustavima entiteta (stav 4.član 1. Ustava Republike Srpske i stav 2. člana 1. ustava Federacije Bosne i Hercegovine) svi konstitutivni narodi i građani ravnopravno učestvuju u vršenju vlasti. Pored toga, entiteti kao teritorijalne jedinice nemaju zasebnog doma u Parlamentarnoj skupštini Bosne i Hercegovine koji imaju sve federalno uređene države. (Ibrahimagić, 2010:15).

Iako je jedna od ključnih odrednica federalizma njegova integrativna funkcija, u postdejtonskom političkom razvoju Bosne i Hercegovine prisutna je upravo suprotna tendencija zasnovana na principu „autonomije bez integracije“ (Woelk, 2010:53). Umjesto stalnog procesa institucionalnog dijaloga, kompromisa i saradnje, što je preduvjet funkcionalnosti svih savremenih političkih sistema, a posebno federalnih sistema, na političkoj sceni u Bosni i Hercegovini prisutno je stalno sukobljavanje koje vodi podjelama i dezintegraciji. Ono je u bitnoj mjeri predodređeno ustavnim ustrojstvom Bosne i Hercegovine. Pri tome, nužno je imati u vidu činjenicu da nijedna federacija sama po sebi ne rješava najsloženija pitanja u pluralnim društvima, a povijesno iskustvo federalizma potvrđuje da je uspješan samo onaj model i mehanizam koji omogućava demokratsko upravljanje društvenim i političkim konfliktima. Političko i ustavno ustrojstvo Bosne i Hercegovine i njime uvjetovana struktura političkog pluralizma bitno umanjuje mogućnost demokratskog upravljanja konfliktima, jer ne postoji solidna osnova za razvoj „konsensualne političke kulture“ na osnovu bi političke elite, koje se ujedno i najmanji gubitnici u postojećem stanju, otvorile iskreni dijalog i institucionalizovanu saradnju u rješavanju najbitnijih pitanja identiteta države, njene organizacije, ustavnog i političkog uređenja. (Komšić, 2007) Provođenje Dejtonskog mirovnog sporazuma, kao i određen stepen integracije bosanskohercegovačkog društva i države u postdejtonskom periodu, osigurano je samo intervencijama i odlukama Visokog predstavnika međunarodne zajednice (zastava, jedinstvene registarske oznake, promjene u strukturi Vijeća ministara, reforma oružanih snaga…). Takvo stanje dugoročno nije održivo. Bez postizanja, prije svega, općeg konsezusa od državi i njenoj funkciji Bosna i Hercegovina ne može ispunjavati svoje osnovne uloge. Prva je jednakost svih građana i pripadnika konstitutivnih naroda. Druga se odnosi na obavezu provođenja složenih refomi u procesu ispunjavanja uslova za punopravno članstvo u Evropskoj uniji. Dogovor (foedus) je osnova uspostavljanja svake održive i funkcionalne federacije. Politički sistem Bosne i Hercegovine uspostavljen je vojnom i političkom intervencijom međunarodne zajednice sa jednim ciljem, da se okonča rat. On nije rezultat iskrenog kompromisa i dijaloga svih aktera u Bosni i Hercegovini, a ponajmanje njenih građana i naroda. Obzirom da je postojeće ustavno ustrojstvo Bosne i Hercegovine rezultat „nametnutog“ kompromisa veliko je pitanje da li je njegova izmjena uopće moguća bez konsenzusa i podrške unutar najvažnijih aktera međunarodne zajednice? Bosni i Hercegovini je bez sumnje neophodan novi ustavni ugovor. Funkcionalnu organizaciju stabilnog i ekonomski održivog političkog sistema nije moguće postići bez cjelovite reforme ustava Bosne i Hercegovine. U tom kontekstu postavalja se pitanje: da li bi federalizam, i u kojem obliku, osigurao političku i društvenu integraciju Bosne i Hercegovine i očuvao jedinstvo u različitosti?

Svaki federalni politički sistem pretpostavlja postojanje jasno određenih prostornih i teritorijalnih federalnih jedinica. Prisjetimo se Horowitza i njegovog koncepta „homogenog federalizma“ po kojem federalizam može doprinjeti smanjenju međunacionalnih konflikata samo pod pretpostavkom da su manjinske nacije teritorijalno koncentrisane u određenim regijama. To potvrđuju i iskustva svih federalno uređenih država. Uz činjenicu da se ustavna struktura Bosne i Hercegovine i njenih entiteta ne zasniva na principiu etnički homogenih teritorijalnih jedinica dodatni problem predstavlja i pitanje ljudskih prava građana koji ne pripadaju konstitutivnim narodima (presuda Evropskog suda za ljudska prava u slučaju „Sejdić – Finci). Pitanje teritorijalnog ustroja svake države je složeno pitanje, čak i u nacionalno homogenim državama. U bosanskohercegovačkom društvenom i političkom kontekstu taj problem je mnogostruko složeniji. Ako bi i prihvatili federalizaciju kao model državnog uređenja Bosne i Hercegovine suštinsko pitanje je na kojim osnovama se mogu oblikovati njene regionalne (federalne) jedinice? Kada se razmatra i utvrđuje teritorijalno ustrojstvo određene države, država se mora posmatrati u svom cjelokupnom prostornom obuhvatu. Taj princip je primjenjen u svim zamljama zapadne Evrope koje su od 80-tih godina XX stoljeća reformom javne uprave uspostavile regionalni nivo vlasti (Španija, Italija, Francuska i druge).

Regionalizaciju ili bilo koji oblik teritorijalnog preustroja određene države je moguće postići samo pod uslovom da postoje odgovarajuće društvene i političke pretpostavke. Društvene pretpostavke podrazumijevaju podršku najšire javnosti određenom modelu regionalizacije, a političke pretpostavke nužno zahtijevaju konsenzus parlamentarnih političkih stranaka, jer se regionalna struktura konačno potvrđuje ustavom države. U Francuskoj, Italiji ili Španiji je postojao najširi politički i društveni konsensus o potrebi institucionalizacije regija kao autonomnih političkih teritorijalnih jedinica, ali je i pored toga proces regionalizacije trajao više godina. Njemu je predhodila široka javna rasprava u kojoj su sudjelovali svi relevantni politički i društveni subjekti, od građanskih udruženja, lokalnih vlasti, naučne i stručne javnosti pa sve do nezaobilaznih političkih stranaka. Programske koncepcije najvećih političkih stranaka unutar Bosne i Hercegovine se u pogledu njenog teritorijalnog ustroja suštinski razlikuju.

U nastavku teksta ćemo prezentirati dijelove rezultata istraživanja o odnosu građana Bosne i Hercegovine prema pitanjima ustavnog i teritorijalnog ustroja Bosne i Hercegovine i moguće federalizacije. Etnička pripadnost je nezaobilazna varijabla u istraživanjima koja se odnose na pitanja regionalizacije ili promjene teritorijalne organizacije vlasti u multietničkim državama. Zbog toga je u istraživanju posebna pažnja posvećena etničkim karakteristikama bosankohercegovačkog društva. Od 500 ispitanika, 250 ispitanika su se izjasnili kao Bošnjaci; 150 kao Srbi; 100 ispitanika kao Hrvati. Odgovori na anketna pitanja su posebno statistički prikazani prema etničkoj pripadnosti ispitanika. Na taj način se došlo do relevatnih spoznaja o odnosima građana prema postavljenim pitanjima sa stanovišta njihove etničke pripadnosti.

Grafikon 1. pokazuje stavove ispitanika po pitanju “dejtonskog” ustavnog i teritorijalnog uređenja Bosne i Hercegovine.

Približno jedna trećina ispitanika (30%) smatra da je “dejtonsko” ustavno i teritorijalno uređenje Bosne i Hercegovine ni dobro ni loše. Približno isti procenat ispitanika (29,4%) smatra da je “dejtonsko” ustavno i teritorijalno uređenje Bosne i Hercegovine izrazito loše. 20,6% ispitanika smatra da je uglavnom loše a 14,6% ispitanika smatra da je uglavnom dobro. Samo 0,8%  ispitanika smatra da je izrazito dobro a 3,2% ispitanika nema stav o tome.

Među Bošnjacima 33,4% ispitanika“dejtonsko” ustavno i teritorijalno uređenje BiH ocjenjuje kao uglavnom ili izrazito loše, 11% kao ni dobro ni loše a samo 3,8% kao uglavnom ili izrazito dobro. Među Hrvatima 15% ispitanika“dejtonsko” ustavno i teritorijalno uređenje BiH ocjenjuje kao uglavnom ili izrazito loše, 3,6% kao ni dobro ni loše a samo 0,6% kao uglavnom ili izrazito dobro. Među Srbima 15,4% ispitanika“dejtonsko” ustavno i teritorijalno uređenje BiH ocjenjuje kao ni dobro ni loše, 10,8% kao uglavnom ili izrazito dobro, a samo 1,4% kao uglavnom ili izrazito loše.

Grafikon 2. Pokazuje stavove ispitanika po pitanju promjene unutrašnjeg teritorijalnog uređenja Bosne i Hercegovine.

Većina ispitanika (60,4%) bi podržala promjenu unutrašnjeg teritorijalnog uređenja Bosne i Hercegovine pod uslovom da obuhvati prostor cijele države. 11,4% ispitanika bi podržalo promjenu unutrašnjeg teritorijalnog uređenja Bosne i Hercegovine ako bi političke elite o tome postigle dogovor. Približno toliko ispitanika (10,2%) ne podržava nikakvu promjenu unutrašnjeg teritorijalnog uređenja Bosne i Hercegovine. Približno toliko ispitanika (9,2%) podržava promjenu unutrašnjeg teritorijalnog uređenja Bosne i Hercegovine ali samo u okvirima Federacije BiH a 8,8% ispitanika nema stav o tome.

Prema nacionalnoj pripadnosti, većina Bošnjaka (40,2%) bi podržala promjenu unutrašnjeg teritorijalnog uređenja Bosne i Hercegovine pod uslovom da obuhvati prostor cijele BiH, 4,2% ne podržava bilo kakvu promjenu teritorijalnog uređenja BiH, 0,8% podržava samo u okvirima Federacije BiH a 2,8% bi podržalo ako bi političke elite o tome postigle dogovor. Među Hrvatima, 17,8% ispitanika bi podržalo promjenu unutrašnjeg teritorijalnog uređenja Bosne i Hercegovine pod uslovom da obuhvati prostor cijele BiH, 1,4% bi podržalo samo u okvirima Federacije BiH a 0,8% bi podržalo ako bi političke elite o tome postigle dogovor. Među Srbima, 7,8% ispitanika bi podržalo promjenu unutrašnjeg teritorijalnog uređenja Bosne i Hercegovine pod uslovom da političke elite o tome postignu dogovor, 7,0% bi podrzalo promjene ali samo u okvirima Federacije BiH, 6,0% ispitanika ne podržava bilo kakvu promjenu teritorijalnog uređenja BiH, 7,0% ispitanika nema stav o tome, a samo 2,0% ispitanika srpske nacionalnosti bi podržalo promjenu unutrašnjeg teritorijalnog uređenja Bosne i Hercegovine pod uslovom da obuhvati proctor cijele BiH.

Grafikon 3. pokazuje stavove ispitanika po pitanju ustroja Bosne i Hercegovine kao federalne države sa tri konstitutivne jedinice.

Više od jedne trećine ispitanika (39,2%) bi podržalo federalizaciju Bosne i Hercegovine sa tri konstitutivne jedinice, pod uslovom da federalne jedinice budu određene na prirodno-geografskim i ekonomskim kriterijima. 21,4% ispitanika ne podržava bilo kakvu federalizaciju Bosne i Hercegovine. 15,8% ispitanika podržava federalizaciju Bosne i Hercegovine sa tri konstitutivne jedinice, pod uslovom da se federalne jedinice uspostave na etničkom kriteriju. 13,2% ispitanika ne podržava trodjelnu federalizaciju Bosne i Hercegovine. 2,6% ispitanika  podržava federalizaciju Bosne i Hercegovine sa tri konstitutivne jedinice, pod uslovom da se ne mijenjaju entitetske granice. 7,8% ispitanika nema stav o tome.

Prema nacionalnoj pripadnosti, među Bošnjacima 31,8% ispitanika bi podržalo federalizaciju Bosne i Hercegovine sa tri konstitutivne jedinice, pod uslovom da federalne jedinice budu određene na prirodno-geografskim i ekonomskim kriterijima, 11,2% ispitanika ne podržava bilo kakvu federalizaciju BiH, 4,6% ne podržava trodjelnu federalizaciju BiH, 1,2% bi podržalo federalizaciju BiH pod uslovom da se federalne jedinice uspostave na etničkom kriteriju a 0,4% pod uslovom da se ne mjenjaju entitetske granice. Među Hrvatima, 8,8% ispitanika bi podržalo federalizaciju BiH pod uslovom da se federalne jedinice uspostave na etničkom kriteriju, 4,8% pod uslovom da federalne jedinice budu određene na prirodno-geografskim i ekonomskim kriterijima, 3,4% ispitanika ne podržava trodjelnu ili bilo kakvu federalizaciju BiH a samo 0,2% ispitanika bi podržalo federalizaciju BiH pod uslovom da se ne mjenjaju entitetske granice. Među ispitanicima koji su se izjasnili kao Srbi 15,4% ispitanika ne podržava trodjelnu ili bilo kakvu federalizaciju BiH, 5,8% ispitanika bi podržalo federalizaciju BiH pod uslovom da se federalne jedinice uspostave na etničkom kriteriju, a samo 2,4% bi podržalo federalizaciju Bosne i Hercegovine sa tri konstitutivne jedinice, pod uslovom da federalne jedinice budu određene na prirodno-geografskim i ekonomskim kriterijima.

Prema rezultatima istraživanja stavovi ispitanika po pitanju ustrojstva Bosne i Hercegovine se bitno razlikuju ovisno od njihove etničke pripadnosti. Ispitanici srpske nacionalnosti imaju uglavnom pozitivan odnos prema Dejtonskom ustavnom i teritorijalnom ustrojstvu Bosne i Hercegovine i shodno tome najmanje izraženu spremost da podrže njegovu promjenu. Sa druge strane ispitanici Hrvatske nacionalnosti su, u odnosu na druga dva naroda, najmanje zadovoljni ustavnim i teritorijalnim ustrojstvom Bosne i Hercegovine. Za razliku od ispitanika srpske nacionalnosti, većina ispitanika hrvatske i bošnjačke nacionalnosti bi podržala njegovu promjenu, pa i u pogledu oblikovanja tri federalne konstitutivne jedinice. Međutim, dok većina ispitanika bošnjačke nacionalnosti smatra da bi federalne jedinice trebale biti oblikovane na prirodno-geografskim i ekonomskim kriterijima, većina ispitanika hrvatske nacionalnosti smatra da bi dominantan kriterij federalizacije trebao biti etnički kriterij, čime zaparavo izražavaju zahtjev za zasebnom hrvatskom federalnom jedinicom.

Provedeno istraživanje potvrđuje hipotezu da etnička teritorijalizacija stanovništva unutar Bosne i Hercegovine u vremenu rata (1992 – 1995) demografsku (etničku) komponentu učinila najznačajnijim faktorom njene regionalizacije u postdejtonskom periodu. I etnički kriteriji je svakako značajan element u procesu regionalizacije određene države, a posebno države sa multietničkom strukturom stanovništva kakva je i Bosna i Hercegovina. Međutim, potpuna dominacija etničkog kriterija nad funkcionalno – gravitacionim kriterijima je u savremenom evropskom političkom i tržišnom kontekstu kontraproduktivna i ekonomski neodrživa.

Bosnu i Hercegovinu ustrojiti kao državu autonomnih regija

Politika teritorijalnog ustrojstva svake države koja uključuje distribuciju političke moći na regionalne i lokalne zajednice sa ciljem ravnomjenog ekonomskog razvoja i zaštite individualnih ali i kolektivnih prava je ključna vrijednost svakog demokratskog društva. Njena organizacija, efikasnost i funkcionalnost je u velikoj mjeri predodređena specifičnim društveno – historijskim uslovima i odnosima. Jedan od suštinskih problema ustavnog ustrojstva Bosne i Hercegovine se ogleda u konfuznoj kombinaciji etničkog principa (tri konstitutivna naroda), i teritorijalnog principa (dva entiteta) u njenoj institucionalnoj strukturi. Pri tome nužno je imati u vidu da entiteti kao ni kantoni u Federaciji Bosne i Hercegovine ne predstavljaju ni historijske, ni prirodno – geografske cjeline. Svi dosadašnji pokušaji i prijedlozi ustavne reforme u Bosni i Hercegovini u pogledu njenog teritorijalnog preustroja su bili usmjereni na Federaciju Bosne i Hercegovine. Funkcionalniju organizaciju političkog sistema u Bosni i Hercegovini koji bi osigurao političku i ekonomsku stabilnost, ravnopravnost naroda i svih građana moguće je postići samo cjelovitom reformom ustava Bosne i Hercegovine. Polazna osnova za reformu ustava bi isključila i koncept unitarne države kao i koncept federalizacije. Ta dva koncepta bi kao dvije krajnosti u pluralnom bosanskohercegovačkom društvu nužno vodila novim društveno – političkim krizama i konfliktima. Umjesto toga Bosna i Hercegovina bi bila ustrojena na modelu države autonomnih regija.

Bosna i Hercegovina nema historijsko iskustvo sa federalizmom, ali ima višetoljetno iskustvo sa regionalizacijom njenog prostora. U različitim historijskim fazama društvenog i političkog razvoja Bosne i Hercegovine od srednjeg vijeka (X – XV stoljeće), preko osmanskog (1463 – 1878) i austro – ugarskog perioda (1878 – 1918), perioda između dva svjetska rata (1919 – 1940) i vremena socijalističkog razvoja (1945 – 1992), unutar Bosne i Hercegovine su se razvijali regionalni gradski centri i regionalne cjeline koje su bile zasnovane na prirodno – geografskim, saobraćajnim i ekonomskim kriterijima. Na tom osnovu Bosna i Hercegovina je pored kontinuiteta svojih državnih granica u najvećem dijelu svoje historije imala i unutrašnju regionalnu strukturu. U vremenu osmanske okupacije na temelju vilajetskog ustavnog zakona je 1865. godine od Bosanskog i Hercegovačkog ejaleta obrazovan je jedinstven Bosanski vilajet koji je podijeljen na sedam liva (okruga): Sarajevski; Travnički; Bihaćki; Banjalučki; Zvornički; Novopazarski (1877. godine je pripojen Prizrenskom vilajetu) i Hercegovački okrug.

 Karta: Teritorijalno ustrojstvo BiH u vremenu osmanske i austro-ugarske uprave (Izvor: Osmanković i Pejanović, 2009)

Austro – ugarska monarhija je u Bosni i Hercegovini nakon okupacije 1878. godine u cijelosti zadržala zatečenu osmansku teritorijalno – administrativnu organizaciju uprave sa šest okruga sa sjedištima u: Banja Luci, Bihaću, Sarajevu, Zvorniku (Donjoj Tuzli od 1909. godine), Mostaru i Travniku. U vremenu Kraljevine Srba, Hrvata i Slovenaca Bosna i Hercegovina je na temelju Člana 135. Ustava („turski paragraf“) od 1919. do 1929. godine unutar svojih granica bila administrativno podijeljena na šest oblasti: Tuzlanska oblast, sa sjedištem u Tuzli; Sarajevska oblast, sa sjedištem u Sarajevu; Mostarska oblast, sa sjedištem u Mostaru; Travnička oblast, sa sjedištem u Travniku; Bihaćka oblast, sa sjedištem u Bihaću i Vrbaska oblast, sa sjedištem u Banja Luci. Time je i u tom vremenu zadržana administrativna podjela Bosne i Hercegovine iz austro – ugarskog perioda. U periodu nakon Drugog svjetskog rata Bosna i Hercegovina je kao jedna od šest federalnih jedinica Jugoslavije prošla kroz više teritorijalnih transformacija. Neposredno po okončanju rata 1945. godine Bosna i Hercegovina je bila podijeljena na sedam okruga: Sarajevski; Hercegovački; Travnički; Banjalučki;  Bihaćki; Dobojski i Tuzlanski. Uslijedila je nova promjena 1949. godine po kojoj je Bosna i Hercegovina na temelju ekonomskih i prirodnogeografskih kriterija podijeljena na četiri oblasti: Sarajevsku; Banjalučku; Mostarsku i Tuzlansku.  Oblasti su ukinute 1952. godine a 1953. godine se uvode opštine kao osnovne samopravne teritorijalne jedinice. Nakon uvođenja jedinstvenog komunalnog sistema u Jugoslaviji 1955. godine Bosna i Hercegovina nije imala regionalnu strukturu.

Naučne koncepcije regionalizacije svake zemlje se zasnivaju na istraživanju optimalnog modela regionalizacije u kojem regije postoje kao povezane prirodno – geografske, društvene i ekonomske cjeline. Prema naučnim kriterijima regija je zaokružena prirodno – geografska, privredna i istorijska cjelina koja u kompletnoj svojoj individualnosti može na najbolji način iskoristiti svoje razvojne prednosti. Iskustva drugih evropskih država pokazuju da je regionalizacija najuspješniji model organizacije održivog ekonomskog razvoja, ali pod uslovom da je zasnovana i izvedena na ekonomskim, saobraćajnim i prirodno – geografskim kriterijima. Regionalizacija u zemljama zapadne Evrope je istovremeno primjenjena i kao model za zaštitu prava etničkih zajednica (Španija). U nacionalno heterogenim državama zapadne Evrope i etnička struktura stanovništva je predstavljala važnu ali ne i dominantnu osnovu procesu regionalizacije i ustavne organizacije političkog sistema.

Kao osnova za uspostavu regionalne strukture Bosne i Hercegovine i u ekonomsko razvojnom pogledu i u pogledu teritorijalne organizacije, mogu poslužiti naučne koncepcije izvedene na temelju provedenih naučnih istraživanja. Prema provedenim naučnim istraživanjima optimalna ekonomska i politička diferenacijacija prostora Bosne i Hercegovine bi bila zasnovana na četiri osnovne makroregionalne cjeline:

–          Makroregija Bosanska krajina

–          Makroregija Sjeveroistočna Bosna

–          Sarajevsko – zenička makroregija i

–          Makroregija Hercegovina

Mapa: Teritorijalna podjela BiH na makroekonomske regije

Ove četiri regije bi zasnovane na historijsko – upravnoj tradiciji Bosne i Hercegovine. Kao zaokružene prostorne cjeline u prirodnom, geografskom, komunikacijskom i ekonomskom pogledu bile bi primjerene evropskom konceptu regije, odnosno imale bi sve pretpostavke uspješnog uključivanja u politiku regionalnog razvoja Evropske unije. Odnosi između tri razine vlasti bi bili uređeni na načelu supsidijarnosti. Primjenom načela supsidijarnosti regije bi dobile opšte zakonodavne nadležnosti, dok bi pitanja iz zakonodavne nadležnosti države bila jasno navedena i ograničena. Uspostavljeni institucionalni pluralizam bi podrazumijevao da država, regije i jedinice lokalne samouprave imaju različite upravne funkcije ali jednak ustavni status. To znači da svaki nivo vlasti može djelovati samo u okviru svojih ustavnih nadležnosti. Prema novom ustavnom uređenju bila bi isključena supremacija državne vlasti i uspostavljena ustavna jednakost svih teritorijalnih jedinica. Prednost u obavljanju javnih poslova imaju vlasti koje su bliže građanima. U stvarnosti to znači da regije u zakonodavnim poslovima imaju prednost nad državom, izuzev oblasti koje su u isključivoj nadležnosti države. Sa druge strane u izvršnim poslovima i poslovima od lokalnog značaja jedinice lokalne samouprave imaju prednost nad regijama.  Status grada Sarajeva kao glavnog grada bi se uredio posebnim državnim zakonom. Ustavom države bi se osigurala institucionalna ravnopravnost svih naroda.

Pored navedenog modela sa četiri regije regionalizaciju prostora Bosne i Hercegovine je moguće uspostaviti i na konceptu više regija. Pri tome se, pored prirodnogeografskog i ekonomskog kriterija, a na temelju rezultata posljednjeg popisa stanovništva, u većoj mjeri kao kriterij regionalizacije može primjeniti i etnički kriterij. Uspostavljanje regionalne strukture nije uslov za članstvo Bosne i Hercegovine u Evropskoj uniji. Međutim, samo regionalne cjeline unutar Bosne i Hercegovine koje su komplementarne regijama u državama članicama Evropske unije imaju perspektivu uspješnog ekonomskog i socijalnog razvoja.

Predloženi model reorganizacije teritorijalnog ustroja vlasti bi pretpostavljao potpunu izmjenu postojećeg ustava Bosne i Hercegovine. Za tako radikalnu promjenu ne postoje ni političke ni društvene pretpostavke, te stoga alternativu postojećem stanju može predstavljati samo postepena ustavna reforma koja se javlja kao nužnost u procesu integracije Bosne i Hercegovine u Evropsku uniju. Bosna i Hercegovina je kroz svoju višestoljetnu egzistenciju sačuvala svoj državno – pravni subjektivitet, ali je u najvećem dijelu svoje historije bila dio većih sistema: Otomanskog, Austro – Ugarskog ili Socijalističke Federativne Republike Jugoslavije. Integracijom u Evropsku uniju Bosna i Hercegovina bi postala dio njenog političkog i demokratskog sistema. U postizanju članstva u Evropskoj uniji odgovorne političke elite u Bosni i Hercegovini ali i njeni narodi i građani bi mogli pronaći temeljnu i zajedničku kohezionu ideju koja je nužna svakoj državi. Nakon što Bosna i Hercegovina postane punopravna članica Evropske unije i dio jedinstvenog evropskog tržišta, politički i ekonomski procesi će promjeniti i ukupan društveni i politički ambijent na prostoru cijele države. Ekonomski interesi građana će stvoriti pretpostavke unutrašnje reintegracije Bosne i Hercegovine kroz razvoj intenzivne saradnje na područjima ekonomski komplementarnih i funkcionalno povezanih regionalnih cjelina, ne samo unutar Bosne i Hercegovine već i kroz razvoj prekogranične saradnje sa susjednim državama.