Evropske integracije

Jastrebovi deficita mašu krilima

Adam Tooze
Autor 2.6.2021. u 11:19

Jastrebovi deficita mašu krilima

Foto: DPA – Pozivi na politiku konsolidacije postaju opet glasniji.

Pozivi na oštre mjere štednje postaju glasniji. Međutim, Evropa se ne smije nakon pandemije vratiti na fiskalna pravila od prije krize.

Piše:  Adam Tooze – ipg-journal.de – 21.05.2021.

Preveo i uredio: Ešref Zaimbegović

Pitanje državne zaduženosti baca svoje sjene na budućnost Evrope. Brisel radije govori o drugim temama kao što je Green Deal ili socijalna Evropa. Evropska javnost interesira se puno više za vakcine, lockdown i doseljavanje. Međutim, ništa ne pogađa centar moći EU u srž kao pitanje državnih dugova.

Samo njihovo spominjanje budi bolna sjećanja na krizu eurozone. Nakon šoka od 2020. dugovi su još više porasli. I sviđalo se to nama ili ne: debata ponovo počinje i odlučivaće više nego bilo koja druga tema o budućnosti Evrope.

Pakt stabilnosti i rasta prošao je, nakon potpisivanja Mastriškog ugovora 1992. godine, mnogo razvojnih faza, ali dvije temeljne stvari važe do danas nepromijenjeno. Državno zaduženje država članica EU ne smije prekoračiti 60 posto bruto domaćeg proizvoda i godišnji deficit budžeta ne smije iznositi više od tri posto. Od zemalja koje ove kriterije ne ispunjavaju očekuje se da poduzmu odgovarajuće mjere da bi se ponovo pridržavale ovih zahtjeva.

Provođenje ovih pravila pokazalo se kao teško i puno konflikata. Međutim, samo postojanje pakta za stabilizaciju i rast je – bez obzira koliko je praktičan – odlučujuća legitimaciona osnova monetarne unije.

Zbog pandemije corone i potrebe hitnog državnog djelovanja, fiskalna pravila su u martu 2020. stavljena van snage. Trenutno to važi do 2022. godine. Rezultat: Nakon što su restrikcije stavljene van snage porasli su državni dugovi u Evropi kao nikada prije u vremenima mira. Krajem 2020. odnos konsolidovanog bruto zaduženja država ka BDP-u u EU iznosio je 90 posto, a u eurozoni 98 posto. Trenutno samo 14 od 27 država članica održava granicu od 60 posto.

Međutim, ništa ne pogađa centar moći EU u srž kao pitanje državnih dugova.

Izdašne fiskalno političke protumjere, sa kojima se reagovalo na pandemiju, nisu međutim za žaljenje, nego ih treba pozdraviti. One su sačuvale Evropu od katastrofe. Ipak, postavlja se pitanje kako treba dalje postupati. Ako mi upravo sada živimo u izvanrednom stanju – kada i pod kojim uslovima će se vratiti „normalnost“? U ljeto 2020. započela je gužva oko budžeta EU. Međutim, on iznosi, čak i kad mu se doda konjunkturni fond, manje od dva posto BDP-a EU. Stvarni problem je ograničenje nacionalnih budžeta.

Kriza corone nije izazvala samo rast državnih dugova, nego je zaoštrila i polarizaciju po pitanju raspodjele dugova. Sedam zapadno i južnoevropskih država članica su u međuvremenu zadužene sa više od 110 posto BDP-a – sa tendencijom rasta. Odluka o tome koja pravila trebaju važiti za ovo nejednako finansijski političko okruženje, ima uticaj na sve aspekte državne politike izdataka, gospodarske politike i vanjskogospodarske situacije  Evrope.

Trenutno je Eurogrupa ministara finansija eurozone radosno odvrnula državne slavine novca i nada se snažnom konjunkturnom oporavku. Ako je vjerovati statistikama Evropske komisije, budžetska pozicija EU u 2021. je u velikoj mjeri uravnotežena.

Jastrebovima deficita to nije dovoljno. Oni glasno traže dugoročnu politiku konsolidacije. Predsjednik Bundesbanke Jens Weidmann je izrazito naglasio da se Njemačka i Evropa moraju pripremiti za konsolidaciju budžeta. U „Süddeutsche Zeitung“ koalicija vodećih predstavnika hrišćanskih demokrata, socijaldemokrata i liberala u hitnom apelu zahtijevaju povratak njemačkim i evropskim fiskalnim pravilima. Inicijatori su velikim dijelom u mirovini, ali nema sumnje da veliki dio partija desnog centra dijeli njihovo stajalište.

Ovo iznošenje mišljenja nije iznenađenje: više je začuđujuć oštar ton. Velika koalicija u Berlinu ne poriče potrebu konsolidacije. Prema sadašnjim planovima kočnica zaduživanja će se u Njemačkoj opet koristiti 2023/2024. godine. Gledajući na veličinu deficita koji je Njemačka napravila i pravi 2020. i 2021. Godine, to znači drastične mjere štednje.

Kriza corone nije izazvala samo rast državnih dugova, nego je zaoštrila i polarizaciju po pitanju raspodjele dugova.

BDP Njemačke čini 30 posto BDP-a eurozone. Fiskalno umanjenje od 2 posto u 2022. godini značilo bi za cjelokupnu eurozonu 0,7 posto – značajan negativan impuls. Uz to dolazi da Njemačka nije jedina zemlja koja misli na konsolidaciju: I Francuska i Italija namjeravaju da znatno smanje svoje deficite.

Optimistični scenario izgleda tako da se deficiti smanjuju čim se gospodarstvo oporavi. Međutim, treba postojati bojazan da bi obimna prisilna štednja u javnim budžetima kočila rast. Ako sudimo po iskustvima posljednjih deset godina to će voditi tome da će Evropa još jače biti upućena na izvoz da bi podržala ukupnu gospodarsku potražnju.

To će staviti pod pritisak evropske trgovinske partnere. Poslije 2017. moglo se za pogoršanje odnosa između Evrope i SAD lako napraviti odgovornim predsjednika Donalda Trumpa. Nasuprot Trumpu, njegov nasljednik Joe Biden je doduše (euro) atlantičar, ali njegova vlada neće rado vidjeti da Evropa kao slobodan jahač profitira od američkog konjunkturnog programa.

U interesu unutrašnje i vanjskopolitičke ravnoteže Evropa bi dobro uradila da konsolidaciju budžeta odloži dok rast ne bude stabilno osiguran. Ako Njemačka hoće opet da povuče kočnicu štednje: zašto ne tek 2025., umjesto već 2023. ili 2024? Međutim, svejedno kako će izgledati vremenski okvir – konsolidacija neće nakupljene dugove 2020. i 2021. jednostavno pobrisati.

To bi zahtijevalo velike i trajne viškove u budžetu. Ovo opet krije opasnost fatalne spirale pada u kojoj recesija tjera u visinu kvotu državnog duga jer utiče na smanjenje njenog imenioca. Grčka, Italija, Portugal, Kipar, Francuska, Španija i Belgija imaju državno zaduženje više od 110 posto BDP-a. To jasno pokazuje da je mastriška granica od 60 posto potpuno nerealna.

Grčka, Italija, Portugal, Kipar, Francuska, Španija i Belgija imaju državno zaduženje više od 110 posto BDP-a.

Ipak, za razliku od 2010., ne postoji akutna opasnost od krize. 2020. kamatne stope su, uprkos rastućem zaduženju, padale. Kupovine obveznica Evropske centralne banke (ECB) djeluju umirujuće na tržište državnih papira. Doduše, ECB hoće da program nužne kupovine okonča 2022, ali njena predsjednica Christine Lagarde neće se vjerovatno upustiti u igru mačke i miša sa kojom je njen prethodnik Jean-Claude Trichet 2010. i 2011. destabilizirao evropsko tržište obveznica. Bitni glasovi u ECB, posebno članice direktorijuma Isabel Schnabel, zahtijevaju da se novčana i fiskalna politika komplementarno dopunjuju.

Fiskalna pravila su 1990-ih godina nastala u jednom sasvim drugačijem kamatnom okruženju. Na osnovu današnjih niskih kamata opterećenje kroz otplatu duga je znatno niže. Primamljivo je u potpunosti se odreći pravila. Ali arhitektura monetarne unije sa svim svojim posebnostima i međusobnim nepovjerenjem u dijelovima evropske javnosti traži svoju cijenu. Evropi su potrebna pravila. Međutim, zahtjevi iz Mastriškog ugovora su potpuno prevaziđeni.

Ukoliko bi 2022. na snagu ponovo stupio stari pakt stabilnosti i rada, posljedica bi bila neželjeni razvoj i međusobna optuživanja. Takav korak izazvao bi nesigurnost i sprječavao rast. Ako treba opet imati skup pravila, moralo bi se prvo dogovoriti o novom sistemu koji bi odgovarao fiskalnoj realnosti u Evropi.

Nakon presude Ustavnog suda iz maja 2020. o kupovini obveznica ECB konzervativci insistiraju in punkto novčane politike na principu proporcionalnosti. Međutim, to se može prenijeti i na fiskalnu politiku – početak bi bio da se prestane stvarati strah. Ko probleme formuliše riječima „fiskalne litice“, „kriva cesta“, „brda dugova“ ili „poplava novca“ trudi se da pravi paniku, a ne uravnoteženu analizu.

Dvije studije iz posljednjeg perioda – jedna od Oliviera Blancharda, Álvara Leandroa i Jeromina Zettelmeyera, druga od Philippea Martina, Jean Pisani-Ferrya i Xaviera Ragota – pokazuju da uravnoteženi pristup ne pravi fetiš od apsolutnih kvota deficita i dugova. U prvoj liniji radi se o tome da se izbjegne dužnička kriza.

Fiskalna pravila su 1990-ih godina nastala u jednom sasvim drugačijem kamatnom okruženju.

Zato je potrebno vjerodostojno samopouzdanje u sposobnosti nošenja dugova. Koji nivo zaduženja je izdrživ zavisi međutim od diferencirane procjene nacionalnih finansijsko političkih manevarskih prostora i dugoročnih okvirnih uslova finansijskih tržišta. Jedan takav proračun je izuzetno kompleksan i sadrži velike faktore nesigurnosti.

Osim toga, fiskalna politika je važna dopuna monetarnoj politici centralne banke kada kamatna stopa leži blizu nulte granice. Kejnsijanska osnovna saznanja da državni budžeti imaju makroekonomsko dejstvo ne smiju se ignorisati. To važi utoliko više kada je ključni faktor za sposobnost nošenja dugova gospodarska situacija koja ovisi od solidne ukupne gospodarske potražnje. I ovdje postoje spillover efekti između zemalja eurozone.

Pretjerano restriktivna fiskalna politika je u velikim narodnim gospodarstvima isto tako problematična kao i pretjerana zaduženost. A pošto se dugovi otplaćuju u dužem vremenskom periodu ne radi se samo o aktuelnoj ukupnoj gospodarskoj potražnji nego o dugoročnom rastu. To opet podrazumijeva investicije. Fiskalna pravila koja blokiraju investicije potkopavaju svoju vlastitu sposobnost. To važi posebno u kontekstu klimatske krize koja zahtijeva dugoročne investicije u dekarbonizaciju.

Obje gore citirane studije stavljaju u središte svojih razmišljanja u jednom širem smislu objašnjenu sposobnost nošenja dugova. Iz toga proizlazi neophodnost da se fiskalna sposobnost zaduženja ocijeni individualno za svaku zemlju i pritom uzmu u obzir faktori nesigurnosti i eventualije kao i kvalitet odluka o izdacima. Razlika između ove dvije studije leži u prijedlozima za oblikovanje mehanizama kontrole i provođenja.

Blanchard i Co. predlažu da se ispitivanje postavi fleksibilnije, ali zato provedba strožije. Oni preporučuju da se u odlučivanje o prekršajima protiv fiskalnih propisa uključi Evropski sud. Philippe Martin i njegovi saradnici plediraju, nasuprot tomu, za jedan konvencionalniji postupak: Za kontrolu i provedbu treba da bude nadležan savjet EU.

Šta god da se dogodi – Njemačka će pregovarati sa pozicije sile

Ono što oba politička koncepta imaju zajedničko je tehnokratska konotacija. Obje se u velikoj mjeri oslanjaju na analitičke sposobnosti neovisnih organa finansijske kontrole. De facto bi prijedlozi budžeta bili podvrgnuti makroekonomskom stres testu u kome bi se njihova sposobnost opterećenja ocjenjivala sa različitim stopama rasta i različitim kamatnim stopama. Ovi testovi bi bili stvar eksperata i bili bi provođeni od strane finansijskih nadzornih organa na nacionalnom i evropskom nivou.

Oba prijedloga ciljaju na to da se kruti mastriški kriteriji napuste. Ipak prijedlozi politički tačno odgovaraju izvornom duhu fiskalnih pravila. Kroz ova pravila budžetsko političke odluke bi trebale biti depolitizirane i podvrgnute stručnoj kontroli. Ako bi Evropa krenula ovim putem to bi bila fiskalna analogija razvoju prakse centralne banke: dalje od čisto šematskih monetarističkih pravila ranih 1980-ih godina ka ekspertskom odlučivanju centralnih banaka iz 1990-ih godina.

Razlika je u tome da centralni bankari preko kamatnih stopa utiču na privatni kreditni sistem, dok je fiskalna politika klasična domena parlamentarne politike, čije odluke imaju uticaj na cjelokupnu strukturu državnih prihoda i izdataka. Ovdje se dakle radi o znatno dramatičnijem slučaju tehnokratske uzurpacije. Znamo iz ranijih rundi rasprava o budžetu u Evropi, osnove za to mogu biti samo političke prirode – one pretpostavljaju slaganje nacionalnih vlada.

U septembru u Njemačkoj predstoje izbori za Bundestag. Odlučujuće pitanje će biti ko će imati glavnu riječ u uredu kancelara i ministarstvu finansija. Zeleni su za snažnu investicionu politiku, koja će biti izuzeta od kočnice dugova i preustroj evropske finansijske i monetarne arhitekture. Oni bi bili obećavajući partner za evropsku fiskalnu reformu. Sasvim drugačiji scenario bi nastao ako bi desno krilo CDU zamijenilo socijaldemokratu Olafa Scholza u ministarstvu finansija.

Za Francusku sa njenom kvotom zaduženosti od 115,7 posto, stari mastriški kriteriji su van dosega.

Šta god da se dogodi – Njemačka će pregovarati sa pozicije sile. Njen strateški partner je, kao što se pokazalo već 2020, Francuska. Nije slučajno da francuski ekonomisti – da li u Parizu, Berlinu ili Vašingtonu – u ovu diskusiju startuju kao prvi.

Za Francusku sa njenom kvotom zaduženosti od 115,7 posto, stari mastriški kriteriji su van dosega. Zbog toga je za Pariz uspostavljanje novih pravila od strateškog značaja jer ona će odlučiti o tome da li će Francuska moći pratiti strategiju rasta podržanog investicijama ili će biti prisiljena na ponižavajuće rezove u svome velikom javnom sektoru koji će dijeliti društvo.

Sljedeća godina obećava da će biti izuzetno dinamična. Prema sadašnjem vremenskom planu, u proljeće se okončava program nužnog otkupa obveznica EZB i izuzeće pakta stabilnosti i rasta. U prvoj polovini 2022. Francuska će preuzeti predsjedavanje EU, a uz sve to u aprilu predstoji prva runda predsjedničkih izbora.

Cijela Evropa će sa napetošću pratiti kako će se trenutni predsjednik centralista Emmanuel Macron mjeriti ponovo sa Marine Le Pen iz desničarsko ekstremističkog Rassemblement National. Macron će bez sumnje htjeti nastupiti sa programom reformi EU. Ostatak Evrope trebao bi se pripremiti na neke stvari. Ali jedno se sa sigurnošću neće desiti: nastavak statusa kvo. Također, ni povratak na pravila od prije krize nije opcija.

 

Adam Tooze je profesor na Kolumbija univerzitetu u Njujorku, a težište njegovog istraživanja je ekonomska istorija. Osim toga, on vodi European Institute.

 

ipg-journal.de

Adam Tooze
Autor 2.6.2021. u 11:19

Tacno.net Aplikacija

Aplikacija